El concepto penal de terrorismo

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08/06/2021

Portada de una edición del Código penal donde se regulan, entre otros delitos, aquellos relacionados con terrorismo.

Análisis jóvenes investigadores 6/2021

Héctor Del Reguero Rey

 

Portada de una edición del Código penal donde se regulan, entre otros delitos, aquellos relacionados con terrorismo.

La propia definición penal de terrorismo es una cuestión que ha generado gran problemática hasta el punto de que a día de hoy se puede decir que no se ha llegado a una definición clara, completa y precisa.

Es de interés pararse a analizar brevemente el concepto de terrorismo, resultando además un término que se recoge incluso en nuestro texto constitucional, pudiendo dar lugar a la suspensión de derechos fundamentales (artículo 55.2 Constitución Española[1]).

A continuación, se hará un brevísimo repaso de los intentos del legislador por concretar este concepto y la evolución del mismo en los últimos años como consecuencia de la globalización del problema

 

Desarrollo y problemática

Centrando la atención en el ámbito europeo, la necesidad de acuñar un nuevo concepto de terrorismo viene desde 2002, fecha de la Decisión Marco 2002/475/JAI del Consejo de Europa, de 13 de junio de 2002, cuyo origen se encuentra sin duda alguna en los atentados de 11 de septiembre de 2001 a las Torres Gemelas de Nueva York, hecho que generó la necesidad en todos los países de buscar soluciones al terrorismo para intentar evitar que se produjesen ataques de dicha índole.

Esta Decisión Marco tenía como objetivo que los distintos Estados miembros de la Unión Europea aproximasen sus legislaciones en materia de terrorismo y que recogieran en las mismas contenidos comunes. Según Campo Moreno[2], “se buscaba una unificación de la definición del delito de terrorismo que combinase distintos elementos: de un lado, la existencia de lesión o puesta en peligro de bienes jurídicos de especial relevancia (vida, integridad, libertad) y, de otro, una finalidad de amplio espectro”. En esta Decisión Marco se plantea una definición de terrorismo ya considerablemente amplia, que se construía uniendo dos elementos: el primero, la finalidad terrorista, el segundo, el elenco cerrado de delitos que, concurriendo con tal finalidad, pasan a convertirse en delitos terroristas. En este año 2002 ya se aluden a finalidades terroristas de tan amplio significado como son las finalidades de intimidar gravemente a una población, obligar de manera indebida a los poderes públicos o a una organización internacional a realizar determinados actos (o abstenerse de realizarlos), o desestabilizar de manera grave las estructuras fundamentales de tipo político, constitucional, económico o social de un país o una organización internacional[3].

En 2008, teniendo en cuenta la Decisión predecesora del año 2002, se aprueba la Decisión Marco 2008/919/JAI, de 28 de noviembre, como respuesta al aumento de la amenaza terrorista y los cambios notables que este fenómeno ha experimentado. En este texto comunitario se toma conciencia del hecho de que el terrorismo ya no precisa de una organización en sí para llevarse a cabo, sino que ha tenido lugar un crecimiento de lo que se conoce como terrorismo individual y el uso de las nuevas tecnologías[4]. En esta Decisión Marco se ha avanzado aún más en ese afán de búsqueda de un concepto común para todos los Estados Miembros.

La preocupación por el terrorismo no se limita al espacio europeo. En el ámbito internacional también se ha intentado conseguir una definición común a la mayoría de Estados, algo que aún no se ha logrado. Lo más cercano a esta idea han sido unas notas recogidas en la Resolución de la Organización de las Naciones Unidas 1566 aprobada en 2004, concretamente en su punto tercero donde se dice que “… los actos criminales, inclusive contra civiles, cometidos con la intención de causar la muerte o lesiones corporales graves o de tomar rehenes con el propósito de provocar un estado de terror en la población en general, en un grupo de personas o en determinada persona, intimidar a una población u obligar a un gobierno o a una organización internacional a realizar un acto, o a abstenerse a realizarlo, que constituyen delitos definidos en los convenios, convenciones y protocolos internacionales relativos al terrorismo y comprendidos en su ámbito, no admiten justificación en circunstancia alguna por consideraciones de índole política, filosófica, ideológica, racial, étnica, religiosa u otra similar e insta a todos los Estados a prevenirlos y, si ocurren, a cerciorarse de que sean sancionados con penas compatibles con su grave naturaleza[5].

En el ámbito interno, y centrando la atención en la regulación de los últimos años, en España se han producido dos importantes reformas penales sobre esta materia: la primera, a través de la Ley Orgánica (en adelante L.O.) 5/2010, y la segunda, con la L.O. 2/2015, de 30 de marzo. Esta segunda es una ley específicamente aprobada para modificar el Código Penal (C.P.) en materia de terrorismo, el mismo día que se aprobaba la otra gran reforma penal de ese mismo año: la L.O. 1/2015, de 30 de marzo. En la reforma de 2010 (y tampoco antes de esta fecha) no se contaba en el C.P. con una definición exacta del término terrorismo; para describir el delito terrorista se recurría a la enumeración de un catálogo de delitos más o menos amplio que habían de ser cometidos con una determinada finalidad, genéricamente descrita con la referencia a subvertir el orden constitucional o alterar gravemente la paz pública.

La reforma de 2010, que introdujo importantes cambios en esta materia[6], y por su fecha de aprobación ya resulta posterior a las Decisiones Marco 2002 y 2008, sin embargo, no modificó la definición del delito de terrorismo. En efecto, en esta reforma los delitos de terrorismo siguen estando construidos sobre la finalidad de subvertir el orden constitucional o alterar gravemente la paz pública.

Es con la reforma operada por la L.O. 2/2015, modificada posteriormente por la L.O. 1/2019 únicamente para introducir el delito de falsedad documental, cuando se acuña una definición de terrorismo que se contiene en el artículo 573 C.P.[7], notablemente influenciada por las líneas marcadas en las Decisiones Marco de 2002 y de 2008 que ya hemos mencionado y cuya característica fundamental es la amplitud.

Podemos extraer de la lectura del citado precepto que no ofrece una definición en sí misma, sino que opta por considerar delito de terrorismo la comisión de una serie de delitos graves contra diversos bienes jurídicos y muy heterogéneos entre sí en caso de que en la comisión concurra una determinada finalidad, descrita con expresiones de difícil concreción, máxime porque a veces se establecen criterios exigiendo que provoquen efectos de cierta gravedad. La enumeración de delitos que pueden “convertirse” en delitos de terrorismo se cierra con una fórmula de perogrullo, a través de la cláusula relativa a que se considerarán delitos de terrorismo el resto de delitos que estén tipificados en el capítulo donde se halla ubicado el citado artículo 573 CP[8].

Si realizamos un repaso de la actual definición de los delitos de terrorismo estos vienen recogidos en los artículos 573 y siguientes del C.P., a los que hay que sumar los artículos 571 y 572 C.P. sobre las organizaciones y grupos terroristas. Se puede comprobar la amplitud de su alcance, facilitado además por la utilización de términos indeterminados, tanto en la descripción de las finalidades como en la definición de no pocas conductas típicas. No se nos escapa que el terrorismo es uno de los graves problemas que preocupan a las sociedades occidentales, pero como contrapartida tampoco ha de perderse de vista que aquí se está ante la decisión de la prevención y castigo a través del Derecho penal, por tanto, una rama del Derecho que tiene sus propias reglas y principios.

Con esto se quiere señalar que cabe otra definición de los delitos de terrorismo. Así, Paredes Castañón propone una modificación legal de esta definición de delitos de terrorismo sobre las siguientes bases: “a) sustituir la actual referencia a la intencionalidad por una referencia a la lesividad objetiva de la conducta; b) concretar, y limitar, dicha lesividad (que convertiría a un delito en delito terrorista) a la afectación a la estabilidad del orden constitucional; e c) incorporar explícitamente la exigencia de que exista afectación efectiva a la estabilidad del orden constitucional, no bastando con la mera puesta en peligro (menos aún con la peligrosidad abstracta)[9]. Este autor, en una concepción muy restrictiva de los delitos de terrorismo, defiende la idea de eliminar los hechos típicos específicos de terrorismo y ubicarlos o insertarlos en los supuestos de los delitos comunes, no obstante expone que si eso no fuese posible, resultaría imprescindible acuñar una definición de delitos de terrorismo conforme a las bases expuestas con anterioridad[10].

Esta idea que propone el autor Paredes Castañón podría ser rebatida por dos cuestiones. En primer lugar, porque es una necesidad sentida que los delitos de terrorismo, los cuales suponen un grave problema para las bases del Estado de derecho, merecen tener una consideración especial dentro de nuestro actual C.P., de la misma manera que la tienen otros delitos que quizás atenten menos contra estas bases. En segundo lugar, porque en muchas ocasiones sería una cuestión difícil incardinar estos delitos de terrorismo bajo la tipicidad de ciertos delitos comunes, ya que no se encuentra un hecho típico análogo, por ejemplo, el delito de financiación del terrorismo.

 

Conclusiones

La reforma de 2015 en materia de delitos de terrorismo ha supuesto la introducción de una definición ambigua, totalmente indeterminada, de esta clase de delitos. Hasta el punto de que cualquier conducta delictiva “común” puede convertirse en delito terrorista; a los que se han de añadir los delitos específicamente terroristas introducidos en esta reforma.

No se justifica la falta de interés legislativo en la definición clara y precisa de las conductas constitutivas de terrorismo. No debe olvidarse que esta imprecisión puede significar una vulneración del principio de legalidad, concretamente desde la perspectiva de la garantía criminal. Por este motivo, la excusa del cumplimiento de compromisos internacionales en la tipificación de estos delitos no sirve.

Tampoco puede entenderse esta desidia del legislador cuando el terrorismo ha sido, es y, lamentablemente parece que será, un problema de primer orden en nuestro país.

La amplitud y ambigüedad en la definición de los delitos de terrorismo tiene una explicación “práctica”: se trata sin duda de conceptos que se pueden moldear fácilmente, y que dependiendo del momento histórico en el que nos encontremos puede ampliar o reducir el ámbito aplicativo de tales definiciones. Pero esto se hace a costa de generar un alto nivel de inseguridad jurídica.

En cuanto a la inconcreción global del término podemos encontrar una justificación hasta cierto punto comprensible. Y es que puede resultar complejo, sino imposible, aglutinar en una definición global y común lo que cada legislador aprecia como terrorismo puesto que, por razones políticas, históricas o en ocasiones de propio interés, cada nación tiene una concepción distinta de las conductas que pueden componer este término.

No obstante, lo que resulta evidente es que se hace totalmente necesaria una reforma que fije de manera concisa, rigurosa y específica la definición penal de terrorismo. Sería muy procedente que esa definición integrase lo reseñado en las notas recogidas en el punto tercero de la ya citada Resolución de la ONU 1566 aprobada en 2004, en lo relativo a la carga política, filosófica, ideológica, racial, étnica, religiosa u otras análogas intrínseca a este tipo de conductas, algo que en la actualidad no se contempla y que, sin embargo, se torna imprescindible para perfilar este concepto de forma más precisa.

En la búsqueda de esta definición puede que la tesis anteriormente expuesta del autor Paredes Castañón sea excesivamente restrictiva. Pero entre una definición excesivamente amplia y otra extremadamente restrictiva siempre se puede encontrar y defender un término medio.

[1] Dicho precepto reza: “Una ley orgánica podrá determinar la forma y los casos en los que, de forma individual y con la necesaria intervención judicial y el adecuado control parlamentario, los derechos reconocidos en los artículos 17, apartado 2, y 18, apartados 2 y 3, pueden ser suspendidos para personas determinadas, en relación con las investigaciones correspondientes a la actuación de bandas armadas o elementos terroristas”.

[2] CAMPO MORENO, Comentarios a la reforma del CP en materia de terrorismo: la LO 2/2015, 2015, 35.

[3] En lo que aquí interesa, la regulación de esta Decisión Marco era como sigue: “art. 1: Todos los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que se consideren delitos de terrorismo los actos intencionados a que se refieren las letras a) a i) tipificados como delitos según los respectivos Derechos nacionales que, por su naturaleza o su contexto, puedan lesionar gravemente a un país o a una organización internacional cuando su autor los cometa con el fin de: Intimidar gravemente a una población, obligar indebidamente a los poderes públicos o a una organización internacional a realizar un acto o a abstenerse de hacerlo, o desestabilizar gravemente o destruir las estructuras fundamentales políticas, constitucionales, económicas o sociales de un país o de una organización internacional; a) atentados contra la vida de una persona que puedan tener resultado de muerte; b) atentados graves contra la integridad física de una persona; c) secuestro o toma de rehenes; d) destrucciones masivas en instalaciones gubernamentales o públicas, sistemas de transporte, infraestructuras, incluidos los sistemas informáticos, plataformas fijas emplazadas en la plataforma continental, lugares públicos o propiedades privadas, que puedan poner en peligro vidas humanas o producir un gran perjuicio económico; e) apoderamiento ilícito de aeronaves y de buques o de otros medios de transporte colectivo o de mercancías; f) fabricación, tenencia, adquisición, transporte, suministro o utilización de armas de fuego, explosivos, armas nucleares, biológicas y químicas e investigación y desarrollo de armas biológicas y químicas; g) liberación de sustancias peligrosas, o provocación de incendios, inundaciones o explosiones cuyo efecto sea poner en peligro vidas humanas; h) perturbación o interrupción del suministro de agua, electricidad u otro recurso natural fundamental cuyo efecto sea poner en peligro vidas humanas; i) amenaza de ejercer cualesquiera de las conductas enumeradas en las letras a) a h)”.

[4] Buena prueba de lo comentado en el texto es la regulación que se contiene en el art. 3.2: “Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que entre los delitos ligados a actividades terroristas se incluyan los siguientes actos dolosos: a) provocación a la comisión de un delito de terrorismo; b) captación de terroristas; c) adiestramiento de terroristas; d) hurto o robo con agravantes cometido con el fin de cometer cualesquiera de los delitos enumerados en el artículo 1, apartado 1; e) chantaje con el fin de cometer cualesquiera de los delitos enumerados en el artículo 1, apartado 1; f) libramiento de documentos administrativos falsos con el fin de cometer cualesquiera de los delitos enumerados en el artículo el artículo 1, apartado 1, letras a) a h), y en el artículo 2, apartado 2, letra b)”.

[5] Con posterioridad, el 24 de septiembre de 2014 se ha aprobado la Resolución 2178 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. Esta Resolución ha sido citada en la última reforma de los delitos de terrorismo en España: en la LO 2/2015, de 30 de marzo. Tal como se cita en el Preámbulo de esta Ley, en la Resolución se recoge “la honda preocupación de la comunidad internacional por el recrudecimiento de la actividad terrorista y por la intensificación del llamamiento a cometer atentados en todas las regiones del mundo”.

[6] Como se ha indicado en el Preámbulo de la LO 5/2010, con esta reforma se ha producido una profunda “reordenación y clarificación del tratamiento penal de las conductas terroristas”, incluyendo la formación, la integración y la participación en organizaciones y grupos terroristas. En esta reforma ya se incorporan al CP las obligaciones legislativas derivadas de la Decisión Marco 2008/919/JAI.

[7] Establece el citado precepto que: “Se considerará delito de terrorismo la comisión de cualquier delito grave contra la vida o la integridad física, la libertad, la integridad moral, la libertad e indemnidad sexuales, el patrimonio, los recursos naturales o el medio ambiente, la salud pública, de riesgo catastrófico, incendio, de falsedad documental, contra la Corona, de atentado y tenencia, tráfico y depósito de armas, municiones o explosivos, previstos en el presente Código, y el apoderamiento de aeronaves, buques u otros medios de transporte colectivo o de mercancías, cuando se llevaran a cabo con cualquiera de las siguientes finalidades: 1.ª Subvertir el orden constitucional, o suprimir o desestabilizar gravemente el funcionamiento de las instituciones políticas o de las estructuras económicas o sociales del Estado, u obligar a los poderes públicos a realizar un acto o a abstenerse de hacerlo. 2.ª Alterar gravemente la paz pública. 3.ª Desestabilizar gravemente el funcionamiento de una organización internacional. 4.ª Provocar un estado de terror en la población o en una parte de ella. 2. Se considerarán igualmente delitos de terrorismo los delitos informáticos tipificados en los artículos 197 bis y 197 ter y 264 a 264 quater cuando los hechos se cometan con alguna de las finalidades a las que se refiere el apartado anterior. 3. Asimismo, tendrán la consideración de delitos de terrorismo el resto de los delitos tipificados en este Capítulo”.

[8] Así lo señala CAMPO MORENO, Comentarios a la reforma del CP en materia de terrorismo: la LO 2/2015, 2015, 40 s. Sobre esta misma cuestión, BUENO ARÚS, Terrorismo: algunas cuestiones pendientes, 2009, 61 s., ya con la antigua regulación de los delitos de terrorismo; LAMARCA PÉREZ, en: LAMARCA PÉREZ (coord.), Delitos. La parte especial del derecho penal, 2016, 990-993.

[9] PAREDES CASTAÑÓN, en: PORTILLA CONTRERAS/PÉREZ CEPEDA (dirs.): Terrorismo y contraterrorismo en el siglo XXI, un análisis político criminal, 2016, 83.

[10] Ibid., 61-86.