ARMAS DE DESTRUCCIÓN MASIVA Y TERRORISMO. El control de las exportaciones en el marco de la Resolución 1540 (2004)

–Mónica Chinchilla Adell–

Resumen.

Los efectos de la globalización y el creciente protagonismo de los actores no estatales plantean nuevos riesgos a la comunidad internacional del siglo XXI. En este contexto, el Consejo de Seguridad adopta la resolución 1540 (2004), del 5 de noviembre de 2004, que regula el control del armamento nuclear, químico y biológico para evitar su adquisición por grupos terroristas. Entre las medidas que la resolución impone a los Estados Miembros, el control de exportaciones, especialmente de bienes de doble uso, adquiere mayor relevancia. Este trabajo analiza la efectividad de los mecanismos disponibles en un ámbito tanto internacional general como regional para evitar la adquisición de materiales relacionados con las armas de destrucción masiva y su posible uso.

Persona con máscara de protección ante posibilidad de ataque de terrorismo nuclear

Persona con máscara de protección ante posibilidad de ataque de terrorismo nuclear

Introducción.

El Consejo de Seguridad de Naciones Unidas adoptó la Resolución 1540 (2004), de 28 de abril de 2004, en virtud del Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas debido a la responsabilidad primordial de “mantener la paz y la seguridad internacionales” que le concede el artículo 24 de la Carta[1]. Existe un reconocimiento general de que la Resolución 1540 (2004) no reemplaza ni destituye al régimen convencional en materia de no proliferación y control de armamentos, sino que lo complementa (Bosch y van Ham 2007, 7; Asada 2009, 315; Salisbury et al 2018, 7). En este sentido, es objetivo principal de la resolución subsanar las lagunas existentes en el marco normativo internacional de no proliferación, abordando las amenazas que plantean las armas nucleares, químicas y biológicas, así como sus sistemas vectores. La resolución crea, además, mecanismos de carácter preventivo, y no sancionador, y tiende a la universalización de las medidas para afrontar los riesgos que presentan los actores violentos no estatales.

 

La resolución, con el propósito de lograr estos objetivos impone tres obligaciones principales a los Estados: en primer lugar impone -en su párrafo 1-, la obligación de no suministrar apoyo a los actores no estatales que pretendan desarrollar, adquirir, fabricar, poseer, transportar, transferir o emplear algún arma de destrucción masiva;  en segundo lugar, decide que los Estados deberán “adoptar y aplicar leyes apropiadas y eficaces” en relación con los objetivos de la resolución, tal y como se establece en el apartado dos;  por último, en el tercer párrafo, se obliga a los Estados a adoptar controles a nivel nacional para prevenir la proliferación de armas de destrucción masiva y concreta las medidas a implantar para hacer efectivos dichos controles. Las medidas son fundamentalmente tres: el control de las exportaciones, el control de los activos financieros y el control del transporte de usuarios[2].

El rápido desarrollo del comercio internacional en general y, más concretamente del comercio de material tecnológico y de doble uso, obliga a los Estados a adaptar las legislaciones nacionales a las necesidades internacionales ya que aquellas deficientes –en cuanto al control de las exportaciones se refiere– ponen en evidencia y comprometen los esfuerzos internacionales por controlar el destino final de estas transacciones (Jones 2006). El caso de la red creada por A. Q. Khan en Pakistán es ejemplo paradigmático del aprovechamiento de lagunas en los sistemas de exportación nacionales para adquirir tecnología sensible, material de doble uso y el know-how necesario para el desarrollo de armas de destrucción masiva a través de empresas pantalla, canales semi-comerciales o almacenes escasamente vigilados, entre otros (Albright y Hinderstein 2005; Jones 2006; Salisbury et al 2018, 2).

El control de las exportaciones se puede ejercer a través de diferentes mecanismos: con la expedición de licencias antes de la exportación; con control fronterizo y de aduanas durante la exportación; con inspecciones, después de la exportación. No existe consenso a la hora de definir el término, pero es importante recalcar que no se basa únicamente en el control de material y componentes físicos, ya que el control de las exportaciones de software y tecnología es especialmente relevante en el marco de la no proliferación. La normativa en la materia enfocada en un principio, en el software y la tecnología tangible como el CD-ROM, amplía progresivamente el control a los bienes intangibles relacionados, esto es, las denominadas transferencias intangibles de tecnología (ITT, por sus siglas en inglés). Dichas transferencias pueden tener lugar a través del traspaso de información de forma electrónica –mediante emails, descargas y cargas de un servidor o la tecnología de computación en nube[3]–, o por transmisión oral –mayormente relacionado con el movimiento de personas que viajan para transmitir conocimientos y asistencia técnica (Bromley y Maletta 2018, 2). El control sobre estos elementos es más complejo ya que, al ser utilizados, no dejan una huella física fácilmente rastreable. Para paliar esta amenaza, tanto la Resolución 1540 (2004) como los grupos informales relacionados con el control de las exportaciones incluyen las transferencias de tecnología, conocimientos, así como algunos tipos de software en sus listas de control (Bromley y Maletta 2018, 14).

Mecanismos de prevención para el control de las exportaciones. 

1. Mecanismos de ámbito internacional general

En lo que respecta al ámbito internacional general, este trabajo analiza cinco mecanismos considerados de especial interés para el cumplimiento del párrafo 3 d) de la Resolución 1540 (2004) en lo relativo al control de exportaciones de material relacionado con las armas de destrucción masiva y bienes de doble uso.

La obligación de emitir informes a través del Comité 1540.

La Resolución 1540 (2004) crea, a través de su párrafo 4, el denominado Comité 1540 para ejercer funciones de control en el cumplimiento de las obligaciones de la resolución[4]. Más concretamente, establece la obligación de presentar informes que especifiquen las medidas llevadas a cabo por los Estados. Esta obligación, no obstante, carece de claridad y ha generado documentos dispares entre si y parcos en detalles. Por ejemplo, mientras que el informe presentado por Yemen afirma en cuatro líneas que el país carece de cualquier tipo de arma de destrucción masiva[5], la República de Corea presenta un informe detallado acerca de la adaptación de la legislación nacional a las exigencias de la resolución y que actualiza bajo solicitud en sucesivas ocasiones[6].

A 1 de enero de 2017, 172 Estados y una organización regional –la Unión Europea– habían presentado el primer informe solicitado por el Comité, y 108 habían aportado información complementaria. Estos datos indican que, a pesar de los años trascurridos desde la adopción de la Resolución 1540 (2004), la falta de claridad, de recursos, de voluntad política, conduce a algunos Estados a no informar al Comité, incurriendo en un incumplimiento de la resolución. En este sentido, Jones afirma que la resolución no debe tratarse como el documento último en la materia, sino el “starting point for a wider dialogue on how best to manage trade in strategic items, many of which are critical for the development of modern economies” (Jones 2006).

2. Las sanciones impuestas por el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas

El artículo 39 de la Carta de las Naciones Unidas otorga al Consejo de Seguridad la capacidad de imponer sanciones en caso de una amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o actos de agresión. Dicho artículo, que no menciona propiamente el término “sanción” sino que hace referencia a “medidas”, recoge lo que podría tratarse de un sistema de sanciones que se concreta en el artículo 41[7]. Ante el evidente detrimento de los derechos humanos ocasionado por la imposición de sanciones económicas a los Estados por el incumplimiento del derecho internacional, el sistema de sanciones ha evolucionado y ha introducido las denominadas smart sanctions, o sanciones selectivas, específicamente dirigidas a aquellas personas físicas o jurídicas que violan las normas internacionales (Drezner 2011, 100; Giumelli 2015; Carisch 2017, 51-66)[8]. Las sanciones selectivas más frecuentes coinciden con las medidas impuestas por la propia Resolución 1540 (2004): embargos en las exportaciones de ciertos bienes como petróleo, gas natural, minerales, productos textiles; el embargo de armas y material relacionado; la congelación de activos financieros; y la prohibición de viajar impuesta a individuos concretos.

Desde 1966, el Consejo de Seguridad ha impuesto un total de 30 regímenes de sanciones, 14 de los cuales están a día de hoy en funcionamiento, y únicamente uno de ellos contiene disposiciones relativas a la prohibición de exportar bienes de doble uso y material relacionado por el posible desarrollo de un programa de armas de destrucción masiva. El Comité 1718, creado a través de la Resolución del Consejo de Seguridad 1718 (2006), motivada por el ensayo nuclear norcoreano llevado a cabo en octubre de 2006, supervisa las sanciones a la República Popular Democrática de Corea (RPDC). Más concretamente, las sanciones a la RPDC relativas a la prohibición de suministrar tecnología de doble uso o bienes con posibilidad de ser destinados a programas de armas de destrucción masiva están recogidas en la Resolución 2270 (2016) y en la Resolución 2321 (2016), elaboradas en el marco del Comité 1718 (2006)[9].

Para el efectivo cumplimiento de estas obligaciones, el Comité elabora listas actualizadas con la relación de bienes de doble uso y material relacionado cuya comercialización con la RPDC está prohibida[10]. Además, los Estados tienen la obligación de emitir informes que detallen las medidas adoptadas a nivel nacional para el efectivo cumplimiento de las resoluciones. De forma similar a los informes emitidos en virtud de la Resolución 1540 (2004), los informes de los Estados en el marco del Comité de sanciones a la RPDC aportan escasa información relevante y dependen de la voluntad política de cada Estado. Mientras que 113 Estados Miembros han presentado informe relativo al párrafo 6 de la Resolución 2270 (2016), 104 Estados Miembros han presentado informe relativo al párrafo 7 de la Resolución 2321 (2016).

  • La asistencia de la Organización Mundial de Aduanas

La Organización Mundial de Aduanas (OMA) asiste a las autoridades fronterizas, que deben entender cómo opera la cadena de suministro del comercio internacional en sus diferentes fases para poder abordar las amenazas a la seguridad y aplicar los controles de forma efectiva (Robinson 2007, 139). La administración aduanera, competencia tradicionalmente encomendada a las autoridades nacionales, reclama una gestión integral que evite duplicidades y garantice la efectividad del sistema de control fronterizo. Para lograr dicho objetivo, la OMA combina una serie de medidas de intercambio de información de forma electrónica, como el prescreening, o el pre-examen del contenido de las cargas, junto con medidas físicas de control in situ, como la existencia de precintos de seguridad (Robinson 2007, 141). Además, la Organización cuenta con otros instrumentos como el Convenio de Kyoto Revisado (2006)[11] o la Convención de Johannesburgo (2003), que pueden ponerse al servicio del Consejo de Seguridad y de la Resolución 1540 (2004) para asistir en el refuerzo y cumplimiento de las medidas de control transfronterizo (Robinson 2007, 150).

El principal problema reside en que algunos Estados, especialmente aquellos en vías de desarrollo, otorgan prioridad a la seguridad económica, quedando la seguridad física y las políticas antiterroristas en segundo plano, sin el reconocimiento de la relación entre las prácticas aduaneras y la seguridad internacional (Robinson 2007, 144).

3. El papel del Organismo Internacional de la Energía Atómica.

El sistema de salvaguardias del Organismo Internacional de la Energía Atómica (OIEA) es un mecanismo de control que permite verificar, según la información suministrada por los Estados, que estos utilizan la tecnología nuclear a su disposición únicamente con fines pacíficos. Protege, por lo tanto, el derecho inalienable del artículo IV del Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP), a la vez que garantiza el propósito general del texto de impedir la proliferación nuclear[12]. En relación con la Resolución 1540 (2004), el párrafo 5 menciona expresamente al organismo e indica que, “ninguna de las obligaciones enunciadas en la presente resolución se interpretará de modo que… modifique las atribuciones del Organismo Internacional de Energía Atómica”.

Teniendo en cuenta que el organismo cumple las funciones de asistir a los Estados en el cumplimiento de la resolución, así como inspeccionar que la resolución se está cumpliendo el trabajo del organismo, debería verse reflejado en los informes de los Estados. En este sentido, Rauf y Lodding indican, que “subsequent reports and future activities of the 1540 Committee would provide an appropriate mechanism by which the results of the Agency’s assistance could be measured” (2007, 93). Sin embargo, y como se ha mencionado anteriormente, el sistema de informes no parece haber generado los resultados esperados, ya que los Estados aportan informes dispares y parcos en detalles[13]. En cualquier caso, cabe mencionar que la contribución del OIEA se basa en tres pilares principales:

  • Los Acuerdos de Salvaguardias y Protocolos Adicionales imponen la obligación a los Estados Parte de informar a la agencia de las exportaciones e importaciones relacionadas con el material nuclear. Existen tres tipos de Acuerdos de Salvaguardias, de acuerdo con la categorización de los Estados según el TNP:
  • Acuerdos de Salvaguardias Amplias, entre el OIEA y los Estados no poseedores de armas nucleares[14].
  • Acuerdos de Ofrecimiento Voluntario, entre el OIEA y los Estados poseedores de armas nucleares, que firman los acuerdos a título individual.
  • Acuerdos de Salvaguardias Específicos para Partidas, firmados con aquellos Estados que no sean firmantes del TNP, es decir, Israel, India y Pakistán.

El párrafo 91 del documento INFCIRC/153/Corr., que contiene la estructura general de los Acuerdos de Salvaguardias Amplias, es especialmente relevante en materia de control de exportaciones, ya que establece las responsabilidades oportunas en caso de traslado internacional de material nuclear. Más concretamente, indica que,

“El Acuerdo debe estipular que los materiales nucleares sometidos o que deban quedar sometidos a salvaguardias en virtud del mismo que sean objeto de traslado internacional, se considerarán, a los efectos del Acuerdo, bajo la responsabilidad del Estado:

  1. a) Cuando se trate de importaciones, desde el momento en que tal responsabilidad cese de incumbir al Estado exportador hasta, como máximo, el momento en que los materiales nucleares lleguen a su destino;
  2. b) Cuando se trate de exportaciones, hasta el momento en que el Estado destinatario acepte esa responsabilidad y, como máximo, hasta el momento en que los materiales nucleares lleguen a su destino.”

La efectiva participación del OIEA requiere, no obstante, la voluntad política de los Estados, que deben comprometerse de forma voluntaria con las Salvaguardias y los Protocolos Adicionales. Los Estados imponen, también, restricciones presupuestarias y limitaciones a las inspecciones de la organización, lo que supone trabas en la consecución de sus objetivos. Además, al ser los Estados los que firman acuerdos con el OIEA, la organización no puede actuar contra individuos; es el propio Estado el que debe actuar contra robos, tráfico ilícito y otros actos de actores particulares[15].

  • La Enmienda a la Convención sobre la Protección Física del Material Nuclear (1987) adoptada en 2005 establece, en su Principio Fundamental C, que,

“El Estado tiene la responsabilidad de establecer y mantener un marco legislativo y reglamentario que regule la protección física. Dicho marco debe prever el establecimiento de requisitos de protección física aplicables e incluir un sistema de evaluación y concesión de licencias, u otros procedimientos para conceder autorización. Este marco debe incluir un sistema de inspección de instalaciones nucleares y del transporte para verificar el cumplimiento de los requisitos y condiciones aplicables de la licencia u otro documento de autorización, y crear los medios para hacer cumplir los requisitos y condiciones aplicables, incluidas sanciones eficaces.”

La Convención encomienda al OIEA, a través de su artículo 5, la labor de vigilar el cumplimiento efectivo de estas obligaciones, y lo posiciona como principal instrumento y punto en común entre Estados[16].

  • El OIEA aporta asistencia técnica a los Estados en caso de ser expresamente solicitada. Más concretamente, en lo relativo al control de las exportaciones, el OIEA ayuda a los Estados en la detección de actividades maliciosas como el tráfico ilegal de material nuclear, en caso de que las actividades preventivas fallen (Rauf y Lodding 2007, 92).

4. Los grupos informales de cooperación multilateral.

Los grupos informales, también denominados de soft law, son instrumentos de cooperación internacional que establecen reglas jurídicamente no vinculantes para los Estados parte. Los grupos informales existentes en materia de control de exportaciones están relacionados con la Resolución 1540 (2004) a través de su párrafo 8 c), donde se fomenta la cooperación multilateral entre los Estados. La principal finalidad de los grupos informales es crear unos regímenes que armonicen las normas nacionales de control de las exportaciones a través de directrices y listas técnicas de control que aporten coordinación y eficacia en la prevención de las exportaciones ilícitas.

La probabilidad de cumplimiento de los acuerdos de soft law, bajo ciertas circunstancias y a pesar de su carácter no vinculante, es mayor que la probabilidad de que los Estados cumplan con las obligaciones que emanan de los tratados jurídicamente vinculantes (Williamson 2003, 77-78)[17]. Sin embargo, el control de las exportaciones nucleares parece más factible que el control de las exportaciones de armamento químico y biológico, por lo que no es conveniente generalizar. Mientras que los componentes de un programa nuclear clandestino resultarían más fácilmente identificables, el armamento químico y biológico está habitualmente compuesto por bienes y tecnologías de doble uso, cuyo uso tanto civil como militar dificulta su detección y puede escapar de los controles de exportación.

Por una parte, en lo que respecta a las armas de destrucción masiva y de doble uso, existen cuatro grupos principales de soft law: el Grupo Australiano, cuyo objetivo es controlar las exportaciones para evitar el desarrollo de armamento químico o biológico; el Arreglo de Wassenaar, para el control de las exportaciones de armas convencionales y bienes y tecnología de doble uso; el Régimen de Control de Tecnología de Misiles, para evitar la proliferación de misiles, sistemas completos de cohetes, vehículos aéreos no tripulados y tecnología relacionada; y la Iniciativa de Seguridad contra la Proliferación, con el principal objetivo de interceptar las transferencias ilícitas de armas de destrucción masiva, sus sistemas de entrega y materiales relacionados, y otros envíos por tierra, mar y aire que puedan suponer una amenaza[18].

Por otra parte, en lo que respecta a las armas nucleares en concreto, el Comité Zangger y el Grupo de Suministradores Nucleares (GSN) surgen por la necesidad de alcanzar una interpretación común de los artículos III.2 y IV del TNP, respectivamente. En este sentido, el Comité Zangger pretende determinar los bienes o materiales que pueden ser legalmente exportados a los Estados no poseedores de armas nucleares miembros del TNP. El GSN, en cambio, pretende evitar que los Estados no poseedores adquieran armas nucleares a través del comercio, sin afectar al desarrollo de las aplicaciones nucleares con fines pacíficos.

Existen ciertas limitaciones en la actuación de estos grupos ya que la participación es, generalmente, reducida. Así, el Grupo Australiano cuenta con 43 participantes, el Régimen de Control de Tecnología de Misiles con 35, el GSN con 48 y el Arreglo Wassenaar con 42. La Iniciativa de Seguridad contra la Proliferación, con 105 participantes, sería la actividad con mayor nivel de participación, pero la ausencia de Estados estratégicamente relevantes como China, la India o Pakistán podría mermar la efectividad de una iniciativa, que además no posee una estructura organizativa formal. De hecho, se observa una desigualdad regional en lo que respecta, especialmente, a la zona del Sudeste Asiático, donde Estados como Indonesia, Malasia, Vietnam tampoco participan (Venturini 2016, 217). En este sentido, algunos han considerado a la Iniciativa de Seguridad Estratégica como “a loose collection of like-minded countries pursuing their narrow security interests”, restándole legitimidad internacional (Ong 2007, 158).

Infografía realizada por la autora M. Chinchilla

Infografía realizada por la autora M. Chinchilla

  1. Mecanismos de ámbito regional

1.1 Unión Europea

La necesidad de reforzar el control de las exportaciones en el contexto de la Unión Europea aumenta con el desarrollo del mercado único europeo tal y como queda recogido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en 2009[19]. La cooperación entre Estados se ejerce, principalmente, a través del marco regulatorio europeo, brevemente comentado a continuación. No podemos olvidar, sin embargo, los esfuerzos realizados a través de la Política Europea de Seguridad Común (PESC) y la cooperación policial, aduanera y judicial (Wetter 2009, 43-49).

El Reglamento (CE) 3381/94 fue el primer instrumento que estableció un régimen comunitario de control de exportaciones de productos y tecnologías de doble uso a partir de una Lista Común que incluía material sensible, destinos especiales y criterios de autorización concretos para la exportación a terceros Estados. El Reglamento (CE) 428/2009, de 5 de mayo de 2009, es la versión más reciente, modificada por última vez mediante el Reglamento Delegado (UE) 2018/1922 de la Comisión, de 10 de octubre de 2018, y que establece un régimen comunitario de control de las exportaciones, la transferencia, el corretaje y el tránsito de productos de doble uso. En este sentido, es especialmente relevante el artículo  24 del Reglamento (CE) 428/2009, que establece, que:

“Los Estados miembros adoptarán las medidas adecuadas para garantizar la plena aplicación de todo lo dispuesto en el presente Reglamento. En particular, determinarán las sanciones que deban aplicarse en caso de que se infrinjan las disposiciones del presente Reglamento o las adoptadas para su ejecución. Las sanciones deberán ser efectivas, proporcionadas y disuasorias.”

La regulación de la Unión Europea en materia de doble uso se aplica de forma diferente en cada Estado Miembro de acuerdo con su legislación interna, aunque siempre fundamentada en el Reglamento (CE) 428/2009 común a todos ellos. Resultan más problemáticas, sin embargo, la investigación, la persecución y las sentencias adoptadas en la materia, que dependen de 28 marcos jurídicos diferentes basados en tradiciones jurídicas diferentes. La disparidad en las penas impuestas por la comisión de un mismo delito hace patente el riesgo de que los responsables de las infracciones cometan los delitos en aquellos Estados con penas menores y con menor posibilidad de ser detenidos (Wetter 2009, 5). En Alemania, por ejemplo, las penas por violar las disposiciones de control de exportaciones de armamento y material de doble uso pueden alcanzar los 15 años de prisión. El mismo delito está penado con 10 años en Reino Unido, 6 en Países Bajos, 6 en Suecia y 12 meses de prisión en Irlanda (Bauer 2013, 5).

1.2 Zonas Libres de Armas Nucleares

Con la progresiva preocupación de los Estados ante la desmesurada potencia de las armas de destrucción masiva, han sido varias las regiones que han decidido convertirse en zonas libres de armas nucleares (ZLAN)[20]. Existen actualmente cinco ZLAN que crean territorios exentos de cualquier tipo de material nuclear que no tenga un fin pacífico: el Tratado de Tlatelolco (1967), que comprende a una serie de Estados situados en la zona de América Latina y el Caribe; el Tratado de Rarotonga (1985), que comprende la zona del Pacífico Sur; el Tratado de Bangkok (1995), que establece una ZLAN en el Sudeste Asiático; el Tratado de Pelindaba (1996), que cubre parte del continente africano; el Tratado de Asia Central (2006), cuyos Estados Miembros son Kazajastán, Kirguistán, Tajikistán, Turkmenistán y Uzbequistán. Cabría también mencionar el Estado de Mongolia, reconocido como Estado libre de armas nucleares desde el año 2000.

Estos acuerdos invitan a los cinco Estados nucleares –China, los Estados Unidos, Francia, Reino Unido y Rusia–, a través de sus protocolos, a formar parte de las ZLAN. Estos Estados han ratificado, con carácter general, acuerdos de las ZLAN aunque, en algunos casos, han introducido reservas que, aunque pueden debilitar las disposiciones de los tratados, contribuyen a que las grandes potencias se adhieran voluntariamente a los acuerdos[21]. Cabe mencionar que las disposiciones de estos tratados están sujetos a las salvaguardas del OIEA, anteriormente analizadas[22], y, además, algunos de ellos, remiten a la Corte Internacional de Justicia para la resolución de controversias en la interpretación y aplicación de las disposiciones[23].

Principales problemas comunes a los mecanismos.

Los principales problemas identificados en el contexto de estos mecanismos de prevención previamente analizados son tres: el desarrollo tecnológico, la duplicidad en los mecanismos y en las obligaciones, y la voluntad política de los Estados.

En primer lugar, el constante desarrollo tecnológico supone una amenaza para el régimen actual, pudiendo surgir nuevas lagunas y vacíos en los mecanismos de prevención existentes. Las tecnologías emergentes adquieren relevancia, por ejemplo, en el campo de la biotecnología, donde las técnicas de fabricación aditiva, la inteligencia artificial o la robótica hacen las armas de destrucción masiva más accesibles (Brockman, Bauer y Boulanin 2019, 1). Más concretamente, la técnica de la fabricación aditiva puede utilizarse en el marco del bioprinting, y permite que sea el propio usuario final el que lleve a cabo la producción de bien que se pretende utilizar. Como consecuencia, se descentraliza la producción y reduce la necesidad de transportar físicamente los materiales nucleares, químicos, biológicos, o de doble uso, haciendo inservibles los controles transfronterizos y siendo menos necesarios los conocimientos especializados para realizar productos de mayor complejidad (Brockman, Bauer y Boulanin 2019, 10).

Buena parte de los regímenes de control establecen listas de control que especifican los bienes y la tecnología concreta sujeta a la concesión de licencias para su transporte legal. El desarrollo tecnológico obliga a una modificación constante de las listas de acuerdo con las nuevas posibles amenazas que puede generar confusión y dejar margen de error a los Estados y a la industria. Cabe mencionar que, para paliar las deficiencias de las listas, algunos regímenes contienen disposiciones residuales o de alcance general –también denominada catch-all clause– que incorporan controles sobre bienes que pueden resultar peligrosos, a pesar de no estar contenidos en las listas de control de forma expresa. Es el caso, por ejemplo, del artículo 4 del Reglamento (CE) 428/2009, que establece lo siguiente:

“Si un exportador tiene conocimiento de que los productos de doble uso no incluidos en la lista del anexo I que se propone exportar están destinados total o parcialmente a cualquiera de los usos contemplados en los apartados 1, 2 y 3, deberá informar de ello a las autoridades que se mencionan en el apartado 1, las cuales decidirán sobre la conveniencia de supeditar la exportación de que se trate a autorización.”

En segundo lugar, el transcurso de este análisis muestra los numerosos mecanismos existentes en los diferentes niveles internacional general y regional para abordar la amenaza del terrorismo en el marco de las armas de destrucción masiva. Ante tan amplio abanico de acuerdos multilaterales, Comités del Consejo de Seguridad, negociaciones en forma de soft law, acuerdos con el OIEA, parece inevitable la existencia de duplicidades entre los mecanismos y en las obligaciones dirigidas a los Estados. Por ejemplo, de la descripción del Comité Zangger y del GSN se desprende un evidente solapamiento entre sus disposiciones que únicamente difiere en el requisito del GSN de incluir salvaguardias completas con el OIEA como condición al aprovisionamiento, así como controles específicos sobre agua pesada (Anthony, Ahlström y Fedchenko 2007, p. 16). Además, el listado de Estados Parte que componen ambos grupos informales es muy similar[24]. La propia Circular Informativa del OIEA INFCIRC/539/Rev.6 establece en este sentido que “el GSN y el Comité Zangger mantienen una estrecha cooperación en lo relativo al examen y la modificación de las listas iniciales”[25]. La existencia de dos mecanismos diferentes para abordar cuestiones muy similares puede generar confusión entre los miembros, fomentando la no adhesión de algunos Estados e incluso el incumplimiento de sus obligaciones.

De forma similar, los Estados deben aportar informes en el marco del Comité 1540 y de los Comités de sanciones del Consejo de Seguridad que, en muchas ocasiones, contendrán información relacionada. También deberán presentar informes, por ejemplo, en caso de ser aplicable la disposición residual o de alcance general del artículo 4 del Reglamento (CE) 428/2009, o de forma periódica en el contexto de las ZLAN[26]. La obligación de informar constantemente a diferentes organismos o autoridades puede generar fatiga y fomentar el incumplimiento (Nayan 2018, 67). Además, el mero hecho de comunicar cierta información no implica la efectiva aplicación y cumplimiento de los acuerdos (Abi-Saab 2010, 42).

Por último, la voluntad política de los Estados es un elemento central para que el sistema de informes y el cumplimiento general de las normas sean efectivos. Los mecanismos de prevención están fundamentalmente dirigidos a los Estados Parte y son estos los que, a través de la voluntad política transformada en un correcto cumplimiento de las obligaciones, pueden impedir el desarrollo de la amenaza que supone el terrorismo en relación con las armas de destrucción masiva. Cabe mencionar que, en ocasiones, la voluntad política no será suficiente y algunos Estados requerirán de asistencia técnica para el desarrollo de sus capacidades internas. En este sentido, el OEIA presta asistencia a los Estados en el marco nuclear. Esta asistencia es, sin embargo, más débil en el marco del armamento químico –proporcionada a través de la Organización para la Prohibición de las Armas Químicas– e inexistente en el caso de las armas biológicas, cuyo mecanismo de verificación es inexistente[27].

Conclusión: posibles soluciones para mejorar el régimen actual.

Existe una enorme complejidad a la hora de evaluar hasta qué punto estos mecanismos han resultado efectivos para prevenir que grupos terroristas adquieran armas de destrucción masiva. Sin embargo, a la luz de las deficiencias analizadas, parece conveniente promover una mayor atención a las transferencias intangibles de conocimiento y tecnología (Rebolledo 2012; Hunger y Meier 2014; Bromley y Maletta 2018), así como a otros stakeholders que participan en la industria, como las empresas privadas y los académicos, que deben atender a los procedimientos de mitigación de riesgos y al papel de la ética en la investigación, respectivamente (Bromley y Maletta 2018, 31-32).

Ante el problema de las duplicidades, adquieren relevancia los esfuerzos integrados entre los Comités de Naciones Unidas –Comité 1540, Comités de sanciones, Comité Contra el Terrorismo–, los organismos de verificación –OIEA, OPAQ–, que deben adoptar un enfoque integrado que favorezca el entendimiento y suprima las ambigüedades y posibles confusiones que puedan generarse en el cumplimiento de las obligaciones por parte de los Estados. El cumplimiento de las obligaciones es, al fin y al cabo, un elemento fundamental para asegurar el control del material nuclear, químico, biológico y de doble uso, y evitar robos, tráfico ilícito, desviaciones de dicho material por parte de grupos terroristas.

A nivel regional, y más concretamente en el marco de la Unión Europea, se cuestiona la necesidad de armonizar progresivamente las penas para impulsar la efectividad de la normativa comunitaria, ya que las discrepancias entre Estados generan facilidades para los infractores. Así, aunque el artículo 83 del TFUE permite el establecimiento de “normas mínimas relativas a la definición de las infracciones penales y de las sanciones en ámbitos delictivos que sean de especial gravedad y tengan una dimensión transfronteriza”, limita su aplicación a una serie de supuestos tasados entre los que incluye el terrorismo y el tráfico de armas. Sin embargo, la persecución de los delitos de contrabando, entre los que se incluyen los bienes de doble uso, sigue siendo una competencia exclusiva de los Estados, que aplican penas de carácter muy diverso (Wetter 2009, 71).

Por último, en lo que respecta a las ZLAN, la Conferencia de Revisión y Extensión del TNP de 1995 expresó el compromiso por alcanzar un acuerdo y lograr la consecución de una ZLAN en Oriente Medio. De forma similar, el Tratado de Pelindaba (1996) recalca en su preámbulo que la consecución de una ZLAN en Oriente Medio contribuiría a aumentar la seguridad de los Estados Parte del tratado. Este compromiso incluso se reforzó en los años 90 con la idea de crear una Zona Libre de Armas de Destrucción Masiva en Oriente Medio, fomentado, en parte, por el Acuerdo de Mendoza[28] y la Declaración de Cartagena[29]. Finalmente, aunque la Conferencia de Revisión del TNP del 2010 sacó de nuevo a la luz la posibilidad de crear una Zona Libre de Armas de Destrucción Masiva en Oriente Medio, las negociaciones al respecto están estancadas y, dada la convulsa situación actual de la zona, es poco probable que se retomen en el corto plazo (Müller, Melamud, y Péczeli 2013, 10).

Los ataques de grupos terroristas con armas de destrucción masiva no han sido numerosos a lo largo de la historia, pero sí existen ejemplos que ilustran la amenaza[30]. Recientemente, diversas investigaciones confirmaron el uso de gas sarín en los ataques en Guta, a las afueras de Damasco, el 21 de agosto de 2013, en el marco de la guerra civil siria, que acabaron con la vida de entre 350 y más de 1.500 personas y tuvieron, como consecuencia, la autorización del desmantelamiento del armamento químico iraquí mediante la Resolución 2118 (2013), de 27 de septiembre de 2013, del Consejo de Seguridad. La responsabilidad de los hechos, todavía incierta, podría recaer sobre el propio gobierno sirio, bajo el mandato de Bashar al-Assad, pero también sobre las fuerzas de la oposición (Trapp 2017, 366). Todo esto, conociendo las exportaciones de productos químicos como el monoetilenglicol o el fluoruro sódico desde países europeos a Siria, cuyo uso puede desviarse al desarrollo de armamento químico (Anthony 2014, 9-11). Ataques como el de Guta confirman la necesidad de fortalecer los mecanismos de control de las exportaciones, especialmente en lo que respecta al material de doble uso.

 

 

 

Referencias.

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[1] Carta de las Naciones Unidas, artículo 24, párrafo 1. En este sentido, la doctrina recoge diferentes motivos que pudieron inspirar o fomentar la adopción de la Resolución 1540 (2004). La resolución también pudo inspirarse en los principios de Kananaskis, adoptados en Canadá en junio de 2002 a través de la iniciativa del G8 conocida como la Asociación Mundial contra la Proliferación de Armas de Destrucción Masiva y Materiales Conexos para crear un compromiso colectivo entorno al desmantelamiento y control de las armas de destrucción masiva (Tobey, W. H. “A History of United Nations Security Council Resolution 1540”, en Preventing the proliferation of WMDs. Measuring the success of UN Security Council Resolution 1540, Salisbury, D. et al (eds.), Palgrave Mcmillan, 2018, p. 27). Otros indican que la Estrategia de Seguridad contra la Proliferación, presentada por el presidente Bush en su visita a Polonia en mayo de 2003, no solo sirvió de precedente sino que sin dicha iniciativa no existiría la Resolución 1540 (2004) (Bosch y van Ham 2007, 162). La profesora López-Jacoiste, por su parte, sitúa los orígenes en la Resolución de la Asamblea General 57/83, de 9 de enero de 2003, así como el discurso del Presidente Bush en septiembre de 2003 apelando al Consejo de Seguridad en la necesidad de prevenir que los grupos terroristas adquieran armas de destrucción masiva (Chainoglou et al 2007, 87).

[2] Resolución 1540 (2004), de 28 de abril de 2004, párrafo 3 d): “Establecer, desarrollar, evaluar y mantener controles nacionales apropia- dos y eficaces de la exportación y el transbordo de esos artículos, con inclusión de leyes y reglamentos adecuados para controlar la exportación, el tránsito, el transbordo y la reexportación, y controles del suministro de fondos y servicios relacionados con esas exportaciones y transbordos, como la financiación y el transporte que pudieran contribuir a la proliferación, así como controles de los usuarios finales y establecer y aplicar sanciones penales o civiles adecuadas a las infracciones de esas leyes y reglamentos de control de las exportaciones”.

[3] Cloud computing entendido como “using shared rather than private local computing resources to store software or technology and handle applications” (Bromley y Maletta 2018, 5).

[4] Resolución 1540 (2004), de 28 de abril, párrafo 4: “Decide establecer, de conformidad con el artículo 28 de su reglamento provisional y para un período no superior a dos años, un Comité del Consejo de Seguridad, integrado por todos sus miembros, que, recurriendo a otros expertos cuando corresponda, le presente informes sobre la aplicación de la presente resolución para su examen y, para ello, exhorta a los Estados a que presenten al Comité un primer informe, en un plazo no superior a seis meses desde la aprobación de la presen- te resolución, sobre las medidas que hayan adoptado o tengan previsto adoptar para aplicarla.”

[5] S/AC.44/2004/(02)/97, de 29 de diciembre de 2004.

[6] S/AC.44/2004/(02)/24, de 27 de octubre de 2004; S/AC.44/2004/(02)/24/Add.1, de 26 de septiembre de 2005; informe de 14 de diciembre de 2007; S/AC.44/2013/19, de 12 de noviembre de 2013.

[7] Carta de las Naciones Unidas, Artículo 41.

[8] Por ejemplo, las sanciones impuestas por el Consejo de Seguridad mediante las resoluciones S/RES/661 (1990) y S/RES/1267 (1999) en el marco de la invasión de Iraq en Kuwait en agosto de 1990 contenían medidas punitivas semipermanentes con consecuencias negativas sobre la población civil debido a su carácter poco preciso, lo que contradecía el carácter temporal y protector ante amenazas y riesgos inminentes para la paz y seguridad internacionales (Carisch et al 2017, 75)

[9] Las resoluciones hacen referencia, en sus párrafos 6 y 7 respectivamente, al párrafo 8 a) ii) de la Resolución 1718 (2006), que “Decide que todos los Estados Miembros impidan el suministro, la venta o la transferencia directos o indirectos a la República Popular Democrática de Corea, a través de su territorio o por sus nacionales, o con naves o aeronaves de su pabellón, tengan o no origen en su territorio, de… ii) Todos los artículos, materiales, equipos, bienes y tecnología indicados en las listas de los documentos S/2006/814 y S/2006/815, salvo que en un plazo de 14 días a partir de la aprobación de la presente resolución el Comité haya modificado o completado sus disposiciones teniendo asimismo en cuenta la lista del documento S/2006/816, así como todos los demás artículos, materiales, equipos, bienes y tecnología, determinados por el Consejo de Seguridad o el Comité, que pudieran contribuir a los programas de la República Popular Democrática de Corea relacionados con actividades nucleares, misiles balísticos u otras armas de destrucción en masa;

[10] Los listados de bienes de doble uso y material relacionado cuya comercialización con Corea del Norte está prohibida se encuentran, en sus versiones más recientes, en los siguiente documentos: S/2017/829, sobre el párrafo 5 de la Resolución 2375 (2017); S/2017/822 , sobre el párrafo 4  de la Resolución 2375 (2017); S/2016/1069, sobre el párrafo 7 de la Resolución 2321 (2016).

[11] El Convenio de Kyoto Revisado es un convenio elaborado por la Organización Mundial de Aduanas para facilitar el comercio aduanero armonizando y simplificando los procedimientos y prácticas aduaneras. Con este objetivo, “proporciona estándares y prácticas recomendadas para los procedimientos y técnicas aduaneras modernas”, disponible en: http://tfig.unece.org/SP/contents/revised-kyoto-convention.htm.

[12] Tratado de No Proliferación Nuclear, Artículo IV.1: “Nada de lo dispuesto en este Tratado se interpretará en el sentido de afectar el derecho inalienable de todas las Partes en el Tratado de desarrollar la investigación, la producción y la utilización de la energía nuclear con fines pacíficos sin discriminación y de conformidad con los artículos I y II de este Tratado.”

[13] Supra Apartado a) i).

[14] El TNP ha sido ratificado por 191 Estados, de los cuales 186 son Estados no poseedores de armas nucleares. Teniendo en cuenta que 174 de ellos tienen un ASA con el OIEA, todavía son 12 los Estados que incumplen el artículo III del TNP al no tener un acuerdo de salvaguardias en vigor. Estos Estados son: Benin, Cabo Verde, Guinea Ecuatorial, Guinea-Bissau, Liberia, los Estados Federados de Micronesia, Palestina, Santo Tomé y Príncipe, Somalia y Timor del Este. Por su parte, La firma de un Protocolo Adicional permite al OIEA llevar a cabo investigaciones más exhaustivas con un mayor acceso in situ[14]. Sin embargo, mientras que los Acuerdos de Salvaguardias son obligatorios en virtud del artículo III del TNP, la adopción de un Protocolo Adicional es todavía voluntaria y, a fecha de mayo de 2017, únicamente 129 de los 174 Estados con un Acuerdo de Salvaguardias habían firmado y ratificado Protocolos Adicionales a los acuerdos. En cualquier caso, la voluntariedad de los Protocolos Adicionales no impide que sean jurídicamente vinculantes una vez se produce su entrada en vigor.

[15] En este sentido, el OIEA ha creado una base de datos con incidentes de tráfico y otros actos ilegales con material nuclear para colaborar con los Estados en la detención, denominada IAEA illicit trafficking database (ITDB), disponible en: https://www.iaea.org/resources/databases/itdb

[16] Convención sobre la Protección Física del Material Nuclear (1987), artículo 5: “Los Estados Parte determinarán y comunicarán a los demás Estados Parte, directamente o por conducto del Organismo Internacional de Energía Atómica, cuál es su autoridad nacional y servicios a los que incumba la protección física de los materiales nucleares y la coordinación de las actividades de recuperación y de intervención en caso de retirada, utilización o alteración no autorizadas de materiales nucleares, o en caso de amenaza verosímil de uno de estos actos.”

[17] Según Williamson, esto sucede cuando: una norma de soft law deriva de una norma vinculante, la amplía o interpreta; cuando es parte de un régimen complejo que incluye obligaciones tanto vinculantes como no vinculantes; cuando la norma no vinculante posee un valor moral o está relacionada con instrumentos internacionales que han recibido un apoyo relevante; cuando el cumplimiento de la norma de soft law depende de un grupo reducido de Estados (Williamson 2003, 77-78).

[18] Para más información sobre cada uno de ellos, véase Bauer et al 2018, 424-436.

[19] El TFUE establece, en su artículo 26, la “libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales” dentro del mercado interior europeo, aportando libertad en el movimiento de bienes, servicios, empleo, oportunidades de negocio, intercambio cultural… a todos los Estados Miembros de la Unión Europea y, en consecuencia, a sus ciudadanos.

[20] El concepto de zonas libres de armas nucleares se encuentra recogido en la Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas 3472 (XXX) del 11 de diciembre de 1975 (A/RES/3472), donde se define como: “…toda zona, reconocida como tal por la Asamblea General de las Naciones Unidas, que cualquier grupo de Estados haya establecido, en el libre ejercicio de su soberanía, en virtud de un tratado o una convención mediante la cual: 1. Se defina el estatuto de ausencia total de armas nucleares al que estará sujeta esa zona, inclusive el procedimiento para fijar los límites de la misma; Se establezca un sistema internacional de verificación y control para garantizar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de ese estatuto.” Además, el TNP también reconoce este derecho en su artículo 7, donde establece que, “ninguna disposición de este Tratado menoscabará el derecho de cualquier grupo de Estados a concertar tratados regionales a fin de asegurar la ausencia total de armas nucleares en sus respectivos territorios”.

[21] Estados Unidos, por ejemplo, no ha ratificado los protocolos del Tratado de Rarotonga (1985) y Francia es el único Estado nuclear que no introduce reservas en el Protocolo II de dicho tratado.

[22] Supra Apartado a) iv).

[23] Tratado de Tlatelolco (1967), artículo 25; Tratado de Bangkok (1995), artículo 21; Tratado de Pelindaba (1996), artículo 15.

[24] El Comité Zangger comparte Estados participantes con el GSN, a excepción de Brasil, Chipre, Estonia, Islandia, Letonia, Lituania, Malta, México y Serbia, que participan en el GSN pero no en el Comité Zangger.

[25] INFCIRC/539/Rev. 6, párr. 21.

[26] Tratado de Tlatelolco (1967), artículo 14; Tratado de Rarotonga (1985), artículo 9; Tratado de Bangkok (1995), artículo 11; Tratado de Pelindaba (1996), artículo 13.

[27] Lo más próximo a un mecanismo de verificación para la protección de las armas biológicas, es la creación de un grupo de expertos gubernamentales, VEREX, con el objetivo de  identificar y examinar posibles medidas de verificación desde el punto de vista científico y técnico.

[28] Acuerdo firmado por Argentina, Brasil y Chile en 1991 para prohibir la posesión en el territorio de armas químicas y biológicas.

[29] Acuerdo firmado por Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela para reforzar y complementar el acuerdo regional de ZLAN y prohibir, además las armas químicas, biológicas y toxínicas.

[30] El culto religioso Aum Shinrikyo asentado en Tokio, por ejemplo, llevó a cabo numerosos intentos de contaminación de la población entre 1990 y 1995 mediante la producción de diferentes sustancias que resultaron ineficaces y, tanto la actuación de la policía como los fallos en los sistemas pulverizadores de propagación evitaron la efectividad de los ataques (Wheelis y Rózsa 2009, 293-298).