Negociación con grupos terroristas y el Marco de Paz Factible

Terrorismo y violencia de extrema derecha en 2018
18/11/2020
El acuerdo antiterrorista en Afganistán
27/11/2020

irma histórica del tratado entre Zalmay Khalilzad, representante especial estadounidense en Afganistán y Mullah Abdul Ghani Baradar, representante político de los grupos talibán. Fuente: NBC News

Análisis jóvenes investigadores 8/2020

Arianne Dalma Nehmad

Firma histórica del tratado entre Zalmay Khalilzad, representante especial estadounidense en Afganistán y Mullah Abdul Ghani Baradar, representante político de los grupos talibán. Fuente: NBC News

Los grupos terroristas son vistos como una de las amenazas más grandes en la actualidad. Son actores sin reconocimiento ni legitimidad en el sistema internacional y, sin embargo, tienen una presencia ineludible. La idea de negociar con grupos terroristas se ha vuelto un gran debate. No negociar incrementa la inseguridad mientras que entablar una negociación con ellos puede llevar a una mayor amenaza a largo plazo.

Abrir las puertas a una negociación puede tener resultados negativos, por lo que muchos Estados se niegan a plantear esta posibilidad. Sin embargo, existen casos de éxito y, si consideramos el contexto y las acciones que se llevan a cabo, podríamos entender la diferencia entre tener una negociación exitosa y una fallida. Por esto, la hipótesis con la que se trabaja en este análisis establece que el éxito en las negociaciones de un proceso de paz depende de las características y procedimientos de los grupos terroristas y la evolución de la negociación según el “Marco de Paz Factible”. Asimismo, se profundizará en los patrones de casos históricos para entender las condiciones que traen a los grupos a la mesa de negociación, los métodos utilizados para entablar y llevar a cabo una negociación y qué determina que una negociación de este tipo se desarrolle con éxito.

Marco de Paz Factible

El “marco de Paz Factible”, diseñado por David Fairman y Stacie Smith, establece una estrategia pedagógica para abordar el manejo de crisis de forma íntegra. Los grupos en conflicto, particularmente aquellos que utilizan violencia, tienden a deslegitimar, estereotipar y deshumanizar a sus oponentes, por lo que se vuelve fundamental entablar un diálogo que haga hincapié en los intereses, valores e identidades compartidas para establecer las bases de una negociación productiva. De esta manera, la negociación va más allá de un juego suma cero. Reconocer las necesidades y preocupaciones de los involucrados para comprender las diversas perspectivas y múltiples fuentes de conflicto permite un análisis especializado que mejora las opciones de resolución.[1]

Smith, Stacie and David Fairman. 2004. “Normalizing Effective Conflict Management through Academic Curriculum Integration: The Example of Workable Peace.” New Directions for Youth Development 2004 (102). pg. 53

El marco reconoce cuatro fuentes de conflicto: intereses, creencias, identidades y emociones.[2] Es necesario reconocerlas para poder trabajar con la mayor información posible y reconocer en qué paso del proceso nos encontramos.  Estos cuatro elementos son la base para desentrañar y resolver un conflicto y ayudan a entender hacia donde se deben dirigir las acciones para tomar las medidas necesarias hacia la paz. Las habilidades para entablar una negociación requieren una comprensión profunda que dé lugar a propuestas alternativas y creativas, bajo un criterio y estándares objetivos que ayuden al proceso de toma de decisiones y garanticen un acuerdo justo.[3]

Las variables reconocidas en los patrones de negociación entre Estados y grupos terroristas concuerdan con los pasos a seguir hacia la paz o hacia la guerra, por lo que es indispensable reconocer que acciones se reconocen en cada paso para poder responder adecuadamente.

 

Patrones en la Negociación

Entre 1968 y el 2006 el factor determinante para derrocar al 43% de los grupos terroristas fueron las negociaciones, mientras que solo en el 7% de los casos funcionó la fuerza militar.[4] Podemos entender así la importancia de negociar y entender aquellas características e identificar los patrones determinantes dentro de los grupos terroristas que hacen una negociación viable y exitosa.

Los grupos terroristas suelen nacer como grupos ideológicos que, conforme se van estableciendo, transforman sus ideas en demandas tangibles, en gran parte de los casos, relacionadas al control territorial.[5] Asimismo, las bases ideológicas tienen un peso importante en su disposición a negociar y el establecimiento de demandas. Los grupos con componentes religiosos de carácter fundamentalista y extremista tienden a usar la violencia en mayor proporción que aquellos con ideologías puramente políticas.[6] La diferencia recae en la justificación de la violencia: los grupos políticos lo usan como un medio, los grupos religiosos sienten una superioridad moral sobre el sistema social, justifican la violencia como un llamado religioso y se exentan de los valores seculares.[7] Los grupos deben establecer sus prioridades y, al reconocer que el uso de violencia no asegura el cumplimiento de sus metas políticas[8], proceden a establecer demandas tangibles. Reconocer este cambio es esencialmente el primer paso para poder entablar una conversación.

Por otro lado, la naturaleza de la organización con la que se busca negociar es un factor determinante. Los grupos terroristas más duraderos, así como aquellos con una jerarquía interna clara, suelen ser los más dispuestos a negociar.[9] Ambos factores indican que los grupos estarán dispuestos a dedicarle tiempo a la negociación y que, de no hacerlo, seguirán contando con los recursos y la infraestructura para sobrevivir. Su capacidad para atentar, tener los recursos necesarios y una composición social que legitime el uso de violencia son elementos fundamentales para su supervivencia.[10] Cabe recalcar que con la ausencia de una estructura o autoridad unificadora, estos grupos podrían no actuar necesariamente bajo una certidumbre lógica.[11]

Un aspecto fundamental para definir su estructura es la existencia de un liderazgo. Los individuos al frente de los grupos terroristas actúan en un plano político, por lo que son definidos con los valores y características del grupo al que pertenecen.[12] Cuando la autoridad del grupo es descentralizada y se adhiere a las funciones administrativas, como suele suceder, su control sobre los seguidores y sus acciones es escaso. Tal fue el caso del IRA en Irlanda cuando, una vez comenzadas las negociaciones, los líderes intentaron engañar a sus seguidores. Su falta de control se reflejó en las acciones llevadas a cabo por los mismos integrantes del grupo.[13] Los cambios en el liderazgo también pueden poner las negociaciones en riesgo y debilitar o incluso fracturar el grupo, llevando a una multiplicidad de amenazas.[14]

Un problema al que se enfrentan comúnmente los grupos terroristas son las escisiones. Los grupos se dividen en facciones más pequeñas gracias a una discordia, por lo que los nuevos grupos tienen la necesidad de mostrar su existencia y fuerza. De esta misma idea surgen los spoilers, individuos o pequeños grupos más radicales que usan ataques violentos para descarrilar las negociaciones.[15] Los quiebres internos son una amenaza latente contra las negociaciones[16], ponen en duda las posibilidades de una resolución, así como su factibilidad. Los Estados deben considerar que sus acciones para contener esta amenaza pueden afectar a la negociación y deben tener una estrategia clara y específica, basada en los objetivos, influencia y poder que tenga la otra parte.[17]

Para tomar decisiones acertadas debemos tener una comprensión del entorno en el que interactúan los grupos terroristas. Los grupos suelen tener un contexto histórico que influye en sus decisiones, identidad y procesos de toma de decisiones. La relevancia o importancia de su causa en el plano internacional es determinante para entablar negociaciones. Un grupo con una causa en decadencia tiene una mayor disposición a negociar mientras que un grupo con estrechos lazos ideológicos en el exterior puede ignorarlo.[18] La narrativa de los eventos frente a la comunidad internacional también puede fortalecer o debilitar al grupo terrorista al crear cambios en su apoyo popular.

Según Friedland, “el terrorismo florece con la publicidad y los actos terroristas pierden su sentido sin ella”.[19] Es fundamental para los grupos terroristas contar con un apoyo popular tanto a nivel local como internacional. El reconocimiento del público y la difusión de su causa es incluso más importante que la legitimidad otorgada por la autoridad.[20] “El apoyo popular es importante porque determina cuánto sustento financiero y operativo reciben”.[21] La opinión popular puede reflejar una mayor aceptación del uso de violencia o, de lo contrario, mostrarse cansados e inclinarse más hacia una negociación. Este apoyo popular puede ser motivador de pugna y rivalidad entre diversos grupos. Una mayor cantidad de grupos terroristas significa menor apoyo y reconocimiento. De la misma manera, una mayor cantidad de rivales al intentar extender su zona de influencia trae dificultades para mantener e incrementar el respaldo de sus seguidores. Tal fue el caso de Hezbollah al introducirse como un partido político libanés e intentar mantener un equilibrio entre sus seguidores más extremistas y su credibilidad como ente político.[22]

 

Saber cuándo negociar

Las negociaciones entre Estados y grupos terroristas, a pesar de ser la mejor opción para evitar un incremento en la violencia, son escasas. Solo el 18% de los grupos está dispuesto a negociar[23], por lo que es fundamental identificar las ventanas de oportunidad para hacerlo. Una pequeña alteración, una disminución en la violencia que puede derivar de una crisis ética[24], o un cambio de liderazgo o jerarquías que muestran incertidumbre para sus seguidores, pueden ser la oportunidad esperada.

Si el objetivo del grupo terrorista es la violencia, las posibilidades de negociar son nulas gracias a que su prioridad recae en su audiencia y no en su relación con las autoridades.[25] Cuando los objetivos son religiosos o ideológicos la negociación es poco factible, por lo que los Estados deben esperar a que se traduzcan en demandas tangibles para poder tomar acción de este tipo.  Esto no significa que los gobiernos tengan que esperar hasta este punto para tomar acción. La negociación es parte de una plétora de métodos y se debe elegir el momento óptimo para usarla.

Los grupos terroristas también son más propensos a negociar cuando están pasando por un periodo de autoevaluación.[26] Es decir, cuando a nivel interno está en duda alguno de los factores determinantes del grupo. Cuando los grupos pasan por una escisión debe existir una respuesta personalizada e instantánea del Estado para cada uno de los nuevos grupos, evitando que ganen apoyo popular e internacional. Asimismo, se debe reconocer en qué momento existe un alto apoyo popular. La presencia de ataques suicidas, por ejemplo, ocasiona un cambio sociológico y psicológico importante que se traduce en más apoyo a las autoridades.[27]

 

El rol y las estrategias de los Estados

Para llevar a cabo negociaciones de esta naturaleza, los Estados deben mostrar su disposición a tener una estrategia multidisciplinaria con acciones que pongan fin a la violencia. El uso del miedo por parte de los grupos terroristas es una táctica para desvirtuar la relación entre las autoridades y el público[28] y acrecentar la brecha de desconfianza. Los Estados deben estar preparados previamente a iniciar el proceso negociador, considerando sus posibilidades, características y contexto basado en un análisis del grupo al que se enfrentan.

Las autoridades legítimas deben ser conscientes de sus propios puntos fuertes y debilidades. Un liderazgo sólido sustentado con apoyo popular es fundamental para poder hacer frente a un grupo violento.[29] Gracias a que la fuerza y crecimiento de los grupos depende de la inestabilidad, debe existir un esfuerzo paralelo para resolver la inconformidad y fortalecer las relaciones con los ciudadanos. Es posible mostrar que las demandas se están resolviendo a través de medios pacíficos para mantener el apoyo popular con las autoridades.[30] Este esfuerzo no significa descuidar las medidas y estrategias aplicadas a los grupos terroristas.

Dentro del análisis previo es necesario que los Estados identifiquen sus propios objetivos y condiciones para poder actuar de forma consecuente. Israel, en las negociaciones de la crisis de rehenes con Hamas, tuvo que trabajar con leyes basadas en su identidad religiosa judía, la cual establece que la vida es el valor más alto, por lo que su objetivo final era regresar a todos los rehenes con vida, sin importar el costo. Hamas tomó esto como una oportunidad para publicar un manual sobre secuestros de soldados israelíes para generar ganancias[31], algo que acabaría complicando las condiciones de la negociación. Las políticas y estrategias se deben crear específicamente para cada situación, especialmente considerando que, de ser un gobierno democrático, las medidas podrían ser perniciosas.

En cuanto al análisis de los grupos terroristas es fundamental identificar los objetivos y contexto en el que se encuentran para poder detectar las mejores oportunidades. Su disposición a negociar y renunciar a acciones violentas[32], sus alternativas, criterios en el proceso de toma de decisiones y las implicaciones que tendría sobre su realidad[33] son aspectos clave para identificar patrones. Las características internas, la naturaleza de su organización, los valores e ideales en riesgo y su estructura básica juegan un rol específico en el desenlace de las negociaciones. Entender el momento en el que se encuentre el grupo es clave para poder detectar sus demandas reales[34] y, una vez que son tangibles, entablar negociaciones con una propuesta fundamentada y previamente planeada. La inteligencia del Estado ayuda a identificar el mejor momento para negociar, cuando ambos lados consideran que la violencia ha llegado a un punto contraproducente.[35]

Considerando los factores previamente mencionados, y tomando en cuenta que una negociación de este estilo no puede ser un juego suma cero[36], el acercamiento de los Estados debe mostrar un sentimiento de complementariedad y reciprocidad.[37] “Las reglas siempre han sido simples: ‘Las democracias no deben ceder a la violencia y los terroristas no deben ser recompensados por usarla’. Pero prácticamente todos los gobiernos han entablado intercambios extraoficiales con terroristas”.[38] Sin embargo, si los Estados realmente buscan establecer una solución a las demandas sociales, deben mantener la balanza a su favor a través del apoyo popular. Se puede enmarcar la información de la mejor manera posible[39], sin quebrantar los principios democráticos y manteniendo un clima de tranquilidad y seguridad. Esta diferencia la logramos ver si comparamos las negociaciones con grupos violentos llevadas a cabo por el presidente Obama donde, a pesar de haber realizado acciones similares a Reagan y Nixon en su momento, hubo un cambio importante en la opinión pública que llevó a la toma de acciones legales en su contra.[40]

Para que las negociaciones realmente tengan un resultado positivo los Estados deben tener cierta influencia sobre los grupos para que la violencia deje de ser considerada un método legítimo. Debe haber una influencia que busque disminuir la radicalización de sus creencias sin demeritarlas[41] y para entablar una conversación es necesario verlos como un oponente coherente para escuchar, reconocer y entender sus demandas.

La estrategia de los Estados para negociar, aparte de estar acompañada por trabajo de inteligencia y una estrategia de comunicación[42], debe estar cuidadosamente expresada hacia el grupo terrorista con el que busca negociar. Cuando los líderes del grupo sienten que tienen menos opciones que el Estado o cuando perciben una pérdida de poder, son más propensos a recurrir a la violencia.[43] Mantener su identidad y salvar su reputación pueden ser factores decisivos en sus acciones.[44]

Entender los objetivos propios y de la otra parte es necesario para reconocer cuando se busca realmente una resolución. Es posible que los Estados busquen la disolución del grupo antes de que acaben las negociaciones[45] o que los grupos utilicen la negociación para rearmarse y seguir con los ataques.[46]

 

Conclusiones

Las estrategias de los Estados necesariamente deben estar diseñadas específicamente para el grupo con el que están tratando. La respuesta de las organizaciones terroristas puede variar ante las diferentes tácticas, por lo que se debe tener una base previa lo más completa posible para poder anticipar las reacciones o tomar las mejores decisiones posibles.

A lo largo del proceso de la negociación es indispensable mantener en mente los sesgos y choques de identidad. El contexto en el que se desarrollan estas negociaciones es poco favorable y automáticamente se considera una rivalidad. Sin embargo, si un grupo está dispuesto a negociar es porque, teóricamente existen demandas más o menos razonables detrás de su postura, incitadas por una inconformidad social.

Los grupos terroristas tienen un desarrollo y, bajo el “marco de paz factible” podemos entender que existen momentos óptimos para buscar una negociación. En aquellos momentos en que se desaferran de sus creencias e intereses se puede buscar una negociación a través del entendimiento y reconocimiento de las necesidades e inquietudes del otro.

Asimismo, debemos discernir los elementos y características para hacer un diagnóstico acertado y buscar soluciones creativas que vayan más allá del juego suma cero.   Entender los procesos internos y las características de los grupos terroristas son indispensables para asegurar una negociación exitosa.

Cabe mencionar que el “marco de paz factible”, aunque presenta un esquema útil para entender y manejar las negociaciones con grupos terroristas, es insuficiente para responder a la amenaza que estos representan. Se debe utilizar como una herramienta para analizar la situación, pero no limitarse a las circunstancias desérticas en él. El marco de paz factible es un punto de partida que abre las puertas pero no necesariamente asegura  una negociación exitosa con los grupos terroristas.

 

[1] Smith, Stacie and David Fairman. 2004. “Normalizing Effective Conflict Management through Academic Curriculum Integration: The Example of Workable Peace.” New Directions for Youth Development 2004 (102), pp. 48-59.

[2] Smith, Stacie and David Fairman. 2005. “The Integration of Conflict Resolution Into the High School Curriculum” N. Noddings. Educating Citizens for Global Awareness, New York: Teachers College Press.

[3] Smith, Stacie and David Fairman. 2004. “Normalizing Effective Conflict Management through Academic Curriculum Integration: The Example of Workable Peace.” New Directions for Youth Development 2004 (102): 47–68.

[4] Kannan, Bhavani. 2019. Counterterrorism Yearbook 2019. Report. Edited by Kfir Isaac and Grice Georgia. Australian Strategic Policy Institute. 103-108.

[5] Cronin, Audrey Kurth. 2010. “Special Report: When Should We Talk to Terrorists?” US Institute of Peace.

[6] Donohue, William A., and Paul J. Taylor. 2003. “Testing the Role Effect in Terrorist Negotiations.” International Negotiation 8 (3), p.543.

[7] Cronin, Audrey Kurth. 2002-2003. “Behind the Curve: Globalization and International Terrorism.” The MIT Press. vol. 27, No. 3: 30-58.

[8] Neumann, P. R. 2007. Negotiating With Terrorists. Foreign Affairs, v.86, n.1, p.128–138.

[9] Cronin, Audrey Kurth, 2010. “Special Report: When Should We Talk to Terrorists?” US Institute of Peace, p.1-5.

[10] Donohue, William A., and Paul J. Taylor. 2003. “Testing the Role Effect in Terrorist Negotiations.” International Negotiation 8 (3), p. 531.

[11] Cronin, Audrey Kurth. 2010. “Special Report: When Should We Talk to Terrorists?” US Institute of Peace, p.4.

[12] Chatagnier, J. Tyson, Alex Mintz, and Yair Samban. 2012.”The Decision Calculus of Terrorist Leaders.” Perspectives on Terrorism vol. 6, no. 4, pp.132.

[13] Neumann, P. R., 2007. Negotiating With Terrorists. Foreign Affairs, v.86, n.1, p.128–138.

[14] Cronin, Audrey Kurth. 2010. “Special Report: When Should We Talk to Terrorists?” US Institute of Peace, pp. 7-8.

[15] Ibid.

[16 ]Duyvesteyn, Isabelle, and Bart Schuurman. 2011. “The Paradoxes of Negotiating with Terrorist and Insurgent Organisations.” Journal of Imperial & Commonwealth History vol. 39 (4), p. 678.

[17] Ibid, p. 683.

[18] Cronin, Audrey Kurth. 2010. “Special Report: When Should We Talk to Terrorists?” US Institute of Peace, pp.9-12.

[19] Friedland, Nehemia. “Fighting Political Terrorism by Refusing Recognition: A Critique of Frey’s Proposal.” Journal of Public Policy vol. 9, no. 2 (1989), 209.

[20] Ibid, p.210.

[21] Alterman, and Sara Simon. 1999. “How Terrorism Ends”. Report. US Institute of Peace, p.4.

[22] Chatagnier, J. Tyson, Alex Mintz, and Yair Samban. 2012.”The Decision Calculus of Terrorist Leaders.” Perspectives on Terrorism vol. 6, no. 4, pp. 134.

[23] Cronin, Audrey Kurth. 2010. “Special Report: When Should We Talk to Terrorists?” US Institute of Peace, pp.2-3.

[24] Neumann, P. R. 2007. Negotiating With Terrorists. Foreign Affairs, v.86, n.1, p.128–138.

[25] Ibid, pp. 124.

[26]Alterman, and Sara Simon. 1999. “How Terrorism Ends”. Report. US Institute of Peace, p.11.

[27] Cronin, Audrey Kurth. 2010. “Special Report: When Should We Talk to Terrorists?” US Institute of Peace, p.6.

[28] Friedland, Nehemia. “Fighting Political Terrorism by Refusing Recognition: A Critique of Frey’s Proposal.” Journal of Public Policy vol. 9, no. 2 (1989), p. 210.

[29] Alterman, and Sara Simon. 1999. “How Terrorism Ends”. Report. US Institute of Peace, p.11.

[30] Kannan, Bhavani. 2019. Counterterrorism Yearbook 2019. Report. Edited by Kfir Isaac and Grice Georgia. Australian Strategic Policy Institute, p.104.

[31] Hailey, Lisa M. 2014.“The Double-Edged Sword: Democratic Histories and Methods of Negotiating with Terrorists.” ILSA Journal of International & Comparative Law vol. 21, no. 1, p. 79.

[32] Kannan, Bhavani. 2019. Counterterrorism Yearbook 2019. Report. Edited by Kfir Isaac and Grice Georgia. Australian Strategic Policy Institute, pp.106.

[33]Chatagnier, J. Tyson, Alex Mintz, and Yair Samban. 2012.”The Decision Calculus of Terrorist Leaders.” Perspectives on Terrorism vol. 6, no. 4, pp. 128.

[34] Dolnik, Adam, and Keith M. Fitzgerald. 2011. “Negotiating Hostage Crises with the New Terrorists.” Studies in Conflict & Terrorism vol. 34 (4), p. 272.

[35] Cronin, Audrey Kurth. 2010. “Special Report: When Should We Talk to Terrorists?” US Institute of Peace, p. 1-5.

[36] Dolnik, Adam, and Keith M. Fitzgerald. 2011. “Negotiating Hostage Crises with the New Terrorists.” Studies in Conflict & Terrorism vol. 34 (4), p. 267.

[37] Donohue, William A., and Paul J. Taylor. 2003. “Testing the Role Effect in Terrorist Negotiations.” International Negotiation 8 (3), p. 528.

[38] Leary 2009, 113.

[39] Friedland, Nehemia. “Fighting Political Terrorism by Refusing Recognition: A Critique of Frey’s Proposal.” Journal of Public Policy vol. 9, no. 2 (1989), p. 209.

[40] Hailey, Lisa M. 2014. “The Double-Edged Sword: Democratic Histories and Methods of Negotiating with Terrorists.” ILSA Journal of International & Comparative Law vol. 21, no. 1, p. 71.

[41] Leary, Kimberlyn. 2009. “Engaging Extremists: Diplomacy through Deradicalization.” Harvard Kennedy School Review vol. 9 (March), p. 115.

[42] Duyvesteyn, Isabelle, and Bart Schuurman. 2011. “The Paradoxes of Negotiating with Terrorist and Insurgent Organisations.” Journal of Imperial & Commonwealth History vol. 39 (4), p. 687.

[43] Donohue, William A., and Paul J. Taylor. 2003. “Testing the Role Effect in Terrorist Negotiations.” International Negotiation 8 (3), pp. 527-530.

[44] Ibid, p.529.

[45] Cronin, Audrey Kurth. 2010. “Special Report: When Should We Talk to Terrorists?” US Institute of Peace, p.4.

[46] Duyvesteyn, Isabelle, and Bart Schuurman. 2011. “The Paradoxes of Negotiating with Terrorist and Insurgent Organisations.” Journal of Imperial & Commonwealth History vol. 39 (4), p. 682.

*El Observatorio Internacional de Estudios sobre Terrorismo no se hace responsable de las opiniones vertidas por los autores de los artículos publicados.